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    停车2分钟电子警察抓拍处罚遭质疑
    中国江西网  2016-08-09 13:46:05  来源:中国江西网  编辑:肖文忠  作者:刘德禄 尹志艳 徐艳艳

      交警在会展路设立的禁停牌

      本刊记者 刘德禄 尹志艳 徐艳艳 文/图

      司机李先生靠边停车,坐在车上等朋友,却等来一个电子警察抓拍的违停罚单。

      南昌市公安局交通管理局发出的通告称,每日7时至22时,对八一大道等重点路段禁停车辆应用电子抓拍进行处罚。南昌市公安局交通管理局一负责人透露,该局开会商议设置电子警察抓拍的禁停时间:“有的说2分钟,也有提议3分钟,也有认为5分钟合适。最后局里认为是2分钟。”

      律师认为,按《中华人民共和国道路交通安全法》规定,对禁停应有“警告、劝离”环节,如交警部门直接应用电子设备抓拍进行处罚,有“懒政”嫌疑。

      电子监控下的禁停

      一个周六的上午,李先生开车来到南昌市新建县解放路,准备接朋友去南昌大学踢球。因朋友迟到,李先生估计等候时间不会很长,于是就靠马路边找了个位置停车。

      “我就坐在车上等,马路那么宽,又不是十字路口,一时半会根本不会影响车辆通行。”李先生称。

      李先生的手机收到一条短信,是来自南昌交警关于李XX违法乱停的处罚通知。该条短信显示:“在2015年3月28日13点36分,李先生的车牌号为赣MP69XX的车在新建县解放路有乱停乱放的交通违法行为。”

      和李先生一样,市民小刘一天晚间开车送朋友到南昌市火车站,在站前广场道路上,靠边停车。朋友从小车后备箱拿行李,和小刘说了几句话以示道别。约5分钟后,已经驶离火车站不久的小刘就接到手机短信,被告知违法停车。之后,小刘在违章查询网页上查看到违禁的电子警察监控拍摄的照片。监控照片显示,小刘禁停时,车灯是开着的,车窗玻璃也是开着的,司机也未离开车辆。

      小刘向交警部门申请行政复议,未果,最后还是为该罚单缴纳了150元违停罚款。

      吃了禁停罚单,李先生和小刘才第一次发现,靠边停车也会被电子抓拍。事实上,已有不少司机中招。而交管部门的这一交通管理行为,一度受到不少车主、司机的质疑。

      

      南昌市和新建县关于车辆在禁停路段超两分钟抓拍罚款的公共

      “劝离”没有“震慑力”

      李先生称:“很多城市道路两边都没有设置停车位或画停车线,临时停车几分钟就是违法,太不考虑实际了。”

      南昌市公安局交通管理局法规处一名负责人告诉赣商经济与法杂志记者:“在禁停路段或禁止临时停车的重点路段,车辆停靠超过2分钟就会被电子警察抓拍处罚。”

      “当时有说是2分钟,也有提议3分钟,也有认为5分钟合适。在全国很多地方,如上海、北京、深圳、长沙等城市早在前几年就已经有此规定。经过(会议)讨论,局里认为南昌的实际情况与长沙差不多,最终借鉴长沙2分钟时间规定。”该负责人挥了挥手继续表示“2分钟之后才抓拍,也是考虑到预留2分钟给车上乘员上下车。这也是交警部门人性化执法的表现。”

      “很多驾驶员把车停在路边上等人,在这么重要的道路上,驾驶员这种行为严重影响了其它车辆通行安全。按照交通法规,你叫他们离开,这对他们完全没有震慑力。”新建县交警大队办公室一名工作人员告诉记者“很多司机以前就喜欢跟交警玩躲猫猫游戏,你叫他们不要停,他们就走两步,转一圈又停回来了,你对这种行为有什么办法?针对这个问题,我们交警部门也是头痛的很。”

      新建县交警大队办公室罗主任补充道:“以前新建大道牌楼路段交通不知道有多混乱,出租车占道揽客现象严重。交警一走过去,他们就离开,交警一离开,他们又停在那里揽客。牌楼路段是新建县重要的道路,车流量大,极易造成牌楼十字路口堵车。”

      “这些难题,也确实困扰了交警部门很久。在那里安装电子警察,也是很有必要的。人在车上不走,跟你打游击,这些人你拿他没办法。这种钻法律空子的行为,你不处罚不行,不然真的很难治理交通秩序。”罗主任说。

      2分钟抓拍属“自由裁量权”

      据了解,南昌市公安局交通管理局早在去年就发出了《关于抓怕机动车违法停车行为的通告》,决定使用交通技术监控设备抓拍重点路段的机动车违法停车行为。也就是通常所说的电子警察监控抓拍。

      随后新建县交警大队也印发了关于抓拍禁停的宣传单,但与南昌市交管局的每日7时至22时的抓拍时间不同,他们则规定为每日6时至22时。施行时间上,新建县也与南昌市局的2014年5月10日起施行不同,为2014年8月25日开始施行。

      事实上,全国各地多个城市施行电子警察抓拍治理违法停车,其中具体的施行时间、方式略有不同。

      《江西省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第86条规定:“机动车驾驶人有下列行为之一的,处150元罚款:……(五)在禁止停放机动车的道路或者禁止临时停车的路段停车,机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离,妨碍其他车辆、行人同行的;(六)在设置了禁止停放或者禁止临时停车标志和告示牌的重点路段、时段停车,不按告知牌的要求驶离,妨碍其他车辆、行人通行的……”

      因此,南昌市区和一些县市均是基于此规定,延伸出电子警察监控直接抓拍规定。

      江西省人大常委会法制工作委员会相关负责人向赣商经济与法记者解释:“在去年,省人大就时间设定问题特意去北京、上海这些城市学习。考虑到江西各个地区交通环境不同的情况,所以在时间设定上,给予具体操作的交管部门自由裁量的权力。交管部门可根据当地实际情况,自行设定。”

      江西省政府法制办相关负责人表示:“这个规定也不能说不合法,因为交警部门在具体执行中,会遇到具体的问题,执法部门是有执法自由裁量权的。

      忽视“劝离”环节,交警有“懒政”嫌疑

      交警部门在具体执法过程中,法律规定的“劝离”环节被忽视,抓拍时间各地也略有不同,这一规定引起社会不少非议。

      江西法报律师事务所律师肖文军认为,根据《中华人民共和国道路交通安全法》第93条规定:“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的,可以指出违法行为,并予以口头警告,令其立即驶离。机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离,妨碍其他车辆、行人通行的,处20元以上200元以下罚款,并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。公安机关交通管理部门拖车不得向当事人收取费用,并应当及时告知当事人停放地点。因采取不正确的方法拖车造成机动车损坏的,应当依法承担补偿责任。”

      “江西省的实施办法中有关规定,也是基于国家上位法出台的,其中对于禁停行为,都明确提到应当先‘警告、劝离’,对于拒绝离开,并妨碍通行的,方才罚款或拖车处理。”

      肖文军表示:“这样的法律在具体执行当中,却被忽视了‘警告、劝离’的环节,被直接被电子警察抓怕处罚,执法部门因此存在‘懒政’嫌疑,必然导致司机的不满。”

      律师刘太金根据南昌市公安局交通管理局及新建县交警大队出台的一些处罚规定,从国家上经法以及江西省出台的实施办法层面进行详细分析,他认为,2014年5月10日起,南昌市公安局交通管理局制定的电子警察抓拍工作流程,机动车辆在首批划定的重点道路和区域停车超过120秒的,交警部门就将通过视频监控进行抓拍。其处罚依据是江西省地方性法规。即,《江西省人民代表大会常务委员会关于修改〈江西省实施《中华人民共和国道路交通安全法》办法〉的决定》(2013年修正)第八十六条规定第六款规定,在设置了禁止停放或者禁止临时停车标志和告示牌的重点路段、时段停车,不按告示牌的要求驶离,妨碍其他车辆、行人通行的,给予机动车驾驶人处一百五十元罚款。

      可见,此处罚前没有“警告”、“劝离”的环节,也没有罚款幅度的选择。司机如果违停2分钟,就是直接被电子警察抓怕,等待150元的处罚。此处罚行为是值得商榷的。

      虽然《江西省人民代表大会常务委员会关于修改〈江西省实施《中华人民共和国道路交通安全法》办法〉的决定》(2013年修正)第八十六条规定第五款规定,在禁止停放机动车的道路或者禁止临时停车的路段停车,机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离,妨碍其他车辆、行人通行的。此款规定是有劝离环节的。但该条规定机动车驾驶人有十三种情形之一(注:该条有十三款规定)的,就可以直接处一百五十元罚款。这十三种情形没有先后顺序,是一种并列关系。如果司机有违法停车行为,交警完全可以适用该条规定的第六款规定进行执法,直接对违法停车人进行处罚,而无须劝离。

      值得注意的是,《江西省人民代表大会常务委员会关于修改〈江西省实施《中华人民共和国道路交通安全法》办法〉的决定》的上位法,即《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条规定,对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的,可以指出违法行为,并予以口头警告、令其立即驶离。

      机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离,妨碍其他车辆、行人通行的,处20元以上200元以下罚款,并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。

      该规定明确对于违法停车行为,有“警告”、“劝离”环节,对于拒绝离开,并妨碍通行的,方才罚款或拖车处理。而不是必须处罚。且处罚是根据情节的轻重程度,给予相应的罚款。

      按照《行政处罚法》的规定,地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定,地方性法规需要作出具体规定的,必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

      也就是说,地方性法规的地位和权限决定了地方性法规必须与有关法律、行政法规在法律责任上保持高度的一致。在有上位法的情况下,在行政处罚的问题上,一般严格按照《行政处罚法》有关规定的要求,在认真把握地方性法规所直接依据或者涉及的法律、行政法规的立法目的和具体规定的基础上,慎重处理应当给予处罚的行为,有限制地规定处罚。对违法行为的处罚必须真正符合法律、行政法规的立法目的,不能将其扩大化。

      对于法律、行政法规已经给予行政处罚的违法行为,虽然大的原则不能突破,但可以通过对行为的解释和具体化等方法,使地方性法规的处罚规定更为明确和具有针对性;同时可以在“幅度”上做文章,使罚款幅度再小一些,分得再细一些,罚款数额相对固定一些。这些立法措施都有利于加强执法力度,提高执法效果。

      显然,针对司机违法停车行为,如适用《江西省人民代表大会常务委员会关于修改〈江西省实施《中华人民共和国道路交通安全法》办法〉的决定》第六款规定进行处罚,与其上位法《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条规定相比,前者的行政处罚力度要更为严格。

      针对司机的违法停车行为,如何更人性化执法?武汉交警在法律规定的范围内,推行违停短信告知。显然值得推崇。

      今年4月9日,武汉市中心城区全面推行“电子眼抓拍违法停车前短信提醒”这一人性化执法。处罚不是目的,达到了较好的劝离目的,便于车主及时将车辆挪走,可不受处罚。”

      而关于机动车辆在禁停道路停车多长时间才必须被处罚,目前的法律、行政法规、包括上述地方性规定并没有规定具体的时间。也就是说违法停车时间的上限和下限并不明确。导致交警执法自由裁量权不一,损害了法律的严肃性和公信力。对于南昌市公安局交通管理局制定的抓拍工作流程,规定在划定的重点道路和区域停车超过120秒的,电子警察就会抓拍并实施处罚。对于为何是120秒,交警有必要提供科学性和合理性、合法性的依据。

      中国政法大学教授徐久生认为:“我相信交管部门设立机动车禁停路段和禁停时段一定是有其根据的。作为道路交通的参与者,我们每一个人都应当遵守这个有根据的规定。因此,在禁停路段和禁停时段停车超过规定的时间,就有违这个规定。作为交管部门,为了这个规定的贯彻实施,有没有做好必要的宣传、解释、规劝等工作,该规定实施前有没有设定一个过渡期,让广大道路交通参与者们有一个适应的过程,或者简单说,交管部门的工作方式是否过于简单,应当允许每个道路交通参与者进行质疑。如果这种质疑被认为是妥当的,则事件中的当事人有点儿怨;如果这种质疑被认为是多余的,因为所有被质疑的事项交管部门都已经做得很好,则事件中的当事人被处罚就没有什么可以抱怨的了。”

      江西华邦律师事务所万建雄认为:“违法停车”、“抓拍”均分别是一种行为。前者“违法停车”是机动车驾驶人员的违法行为,其后果将是受到行政处罚的后果;而后者“抓拍”是交通管理执法人员的执法行为,其后果则是对实施“违法停车”行为的责任人给予行政处罚。根据道路交通安全法相关规定,前者“违法停车”的除有“违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定”之行为,该违法行为应予处罚还须有“机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离,妨碍其他车辆、行人通行的”结果,并非仅仅是实施了“违法停车”行为就当然的应受到行政处罚;因此,后者交通管理执法人员“抓拍”的执法行为也应当以同样的结果为前提,否则不仅涉嫌“懒政”,还有滥用职权之嫌。

      法无授权即禁止

      南昌大学法学院教授、硕士研究生导师彭丁带对南昌交警的2分钟违停处罚行为,也发表了自己的观点。

      首先,根据《中华人民共和国道路交通安全法》第93条规定:对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的,可以指出违法行为,并予以口头警告,令其立即驶离。机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离,妨碍其他车辆、行人通行的,处20元以上200元以下罚款。由此可知,对于违法停车行为应当先“警告,劝离”,行为人不在或拒绝驶离才处以罚款,而现在的电子抓拍系统,并没有对行为人劝离,直接视为驾驶人不在或拒绝驶离,进行行政处罚。而行政机关制定的任何文件、作出的任何决定都必须符合现有的法律规定,不得与其相抵触。除此外,在没有立法文件进行规定的情况下,行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织权利义务的行为,简言之,对行政机关而言,法无授权即禁止。故交通管理部门的该通知是不合法。

      其次,交警部门执法,应当遵循行政执法的原则,在执法中所采取的措施和做出的决定需坚持合法性与合理性相结合的原则,也就是“法理不外乎人情”。交警部门出台该通知理由不充分,其目的不单单为减少违章停车,维护道路交通顺畅与安全,更多考虑自己执法的方便。行政执法部门在执行一项法律的时候,必须根据客观的标准,在若干个适合用于实现法律目的的方法中,应选择使用那些对个人和社会造成最小损害的措施。因此也应当考虑一些并不繁忙拥堵的马路,是否可延长抓拍时间、设计临时停车位、设定在不繁忙时间段或繁忙路段周边增加停车场等,不安装电子抓拍系统,又或驾驶人发生了有合理的抗辩理由的突发情况等其他因素时,免于对行为人的罚款。在减少违章停车时还能兼顾情理。

      再次,行政执法部门应当程序公开,程序正当。对于交通管理部门在制定“违停抓拍”相关规定的过程中,须依照法律规定的权限范围和内容去制定,这是关于公众切身利益的事情,需召开听证会的,交通部门没有举行听证会,听取专家,驾驶员,普通行人等不同人的意见,而仅仅是“局里决定2分钟比较合适,认为符合南昌的具体情况”,他们认为这是他们的“自由裁量权”,对于法律授予的职权,行政机关应当严格按照法定的程序、在法定范围内行使。交通管理部门在执法时对罚款的数额确有自由裁量权,但裁量的内容和范围是有限制的,要在法定权限内,程序是法定的,不允许自由裁量,这样制定的行政处罚是违反了程序公开与正当的法定原则的。(来源:《赣商·经济与法》2015年4月刊)

     
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