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    为地方债扎紧制度笼子(经济聚焦)
    大江网经济频道  2017-07-17 09:52:17  来源:人民网-人民日报  编辑:黄思农  作者:本报记者 李丽辉

    制图:郭 祥

    在刚刚结束的全国金融工作会议上,习近平总书记指出:“各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。”对地方政府违法违规举债,首次明确要“终身问责”,彰显出中央严控地方政府债务风险的坚定决心。

    加强顶层设计,规范地方政府举债,严防区域性、系统性风险发生,是深化财税改革的一项重要任务。近年来,我国对地方政府债务管理实施了哪些改革举措,效果如何?目前,地方政府债务风险有多大?防控风险,未来还需要在哪些方面加力?记者采访了有关部门和专家。

    清理整顿地方融资平台,厘清政府与平台的关系

    “我国正处于城镇化加快和基础设施建设的高峰期,资金需求很大。在确保风险可控的情况下,地方政府适当举债筹措资金是合理的。”中央财经大学财经研究院院长王雍君表示。

    然而,前些年地方政府没有举债权限,也缺乏正规的举债渠道,只能通过融资平台公司等方式来举债。地方发展急需资金,加上一些地方政府有政绩冲动,由此导致地方政府债务快速上升。

    地方政府通过融资平台举债,或通过企业发债为政府融资,这些资金利息高、期限短,用在基础设施等周期长的建设项目上,属于资金错配。“项目还没完成,债务就到期了,地方政府只能再四处筹措资金,地方政府偿债成本和压力猛增。”财政部有关负责人说。

    更令人担心的是,由于地方政府是“借道”举债,不少债务资金游离于监管之外,借了多少、怎么花的没有一本明白账。特别是地方政府换届后,新官不理旧账,这些债务如何偿还也成了问题。

    地方政府债务这团乱麻不解开,债务风险就像高悬的达摩克利斯之剑。中央解决这一问题的主要思路是,清理整顿地方融资平台,厘清政府与平台的关系,勒紧地方债务的缰绳。

    首先是“开前门”,赋予地方政府发债权限。“前门”是一点一点打开的,从最早财政部代理发行地方政府债券,到开展部分省区自行发债试点,再到2014年地方政府债券自发自还试点,整个推进过程用了5年时间。这表明,国家对于地方政府发债还是相当谨慎、力求稳妥的。

    接下来,就是理清旧债“堵旁门”。对于2014年底之前的地方政府性存量债务,不管是用什么方式举借的,财政部会同有关部门进行了清理。经过甄别,存量债务中有15.4万亿元属于地方政府债务。“也就是说,对于这些债务地方政府是认账的,并负有偿还责任。这些‘旧债’逐步发行地方政府债券进行置换,纳入预算规范管理,分别到期偿还。”财政部有关负责人介绍。

    地方政府举债只有一条路,设“天花板”控制规模

    “旧债”好不容易理清了,以后发新债肯定不能再出险情。2015年1月1日起,新修订的预算法实施。新预算法明确规定:除发行地方政府债券外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。换句话说,地方政府举借债务的唯一渠道,就是公开发行债券,其他方式都不可以。

    同时,厘清政府与融资平台的关系:政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还,要做到谁借谁还、风险自担。地方国有企业,包括融资平台公司举借的债务,由企业自己偿还,地方政府不承担偿还责任。但地方政府作为出资人,在出资范围内要承担有限责任。

    “对于一些金融机构以前的投资,如果被纳入了15.4万亿元的存量债务,那政府会负责到期偿还。如果没被纳入,也不意味着钱打了水漂,因为不少融资平台项目都很优质,未来的回报和收益都还是不错的。”上海财经大学副教授郑春荣认为。

    控制举债规模,实行限额发行,则是勒紧地方债的那根“缰绳”。2015年,新增地方政府债务的“天花板”是6000亿元,2016年是1.18万亿元,2017年是1.63万亿元。“这个限额是经全国人大批准后,再分解到各省的,不允许超额发债。这就像大货车一样,不允许超载行驶才会更安全。”财政部有关负责人表示。

    通过顶层设计扎牢“笼子”,加快建立规范的举债融资机制,我国防控政府债务风险取得了明显成效。截至2016年末,我国中央和地方政府的债务余额约为27.33万亿元,按照国家统计局公布的2016年GDP初步核算数计算,负债率约为36.7%。即使把或有负债考虑进去,我国政府负债率约为40%。

    “预计今年政府负债率仍将保持稳定,这在世界上属于较低水平,也在我们能够承受的范围之内。”中国财政科学研究院院长刘尚希说。

    违规举债又有“新变种”,多项举措密集出台严监管

    虽然我国地方债务风险总体可控,但有些地方在财政“吃紧”的情况下,违法违规举债出现了不少“新变种”。财政部有关负责人介绍,“新变种”主要集中在融资平台公司、不规范的PPP项目、政府投资基金等领域,这些变相举债行为违反了现行法律法规和制度规定,积聚了财政金融风险。

    针对这些新问题,近期财政部会同有关部门密集出台政策举措,坚决制止违法违规举债行为。

    在一些地方,PPP和投资基金变成了“明股暗债”,亏了由政府资金“兜底”,这样一来,风险全部转到了政府一边。对此,新举措开出负面清单:严禁地方政府利用PPP以及各类政府投资基金,违法违规变相举债。地方政府不得违规将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产及储备土地注入融资平台公司;不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

    融资平台公司的融资,很多来自于银行等金融机构。部分金融机构为保险起见,对企业融资时,仍要求地方政府提供担保承诺。政策明确:地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式,要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。金融机构为企业提供融资时,也不得要求或接受地方政府及所属部门出具担保函、承诺函等提供担保。

    针对这些新问题,今年以来,财政部会同有关部门密集出台政策举措,坚决制止违法违规举债行为,并多次公开通报了对地方政府违规举债的处理结果。

    “财政部将会同有关部门,建立地方政府债务常态化监督机制,定期核查违法违规融资担保问题。” 财政部有关负责人表示,目前已多次对部分市县政府、金融机构违法违规融资担保行为公开通报,地方政府也对违规责任人作出了行政撤职等处分。同时,银监会也对参与违法举债的金融机构,作出了相应的行政处罚。

    《 人民日报 》( 2017年07月17日 10 版)

     
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